Gisteren (18 mei 2022) deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) uitspraak (https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@131217/202105458-1-r1-en-202105523-1-r1/) over het bestemmingsplan Uilenstede-Kronenburg van de gemeenteraad van Amstelveen. Dit plan maakt(e) 2.500 studentenwoningen en 1.580 kamers voor extended stay mogelijk door de transformatie van leegstaande kantoren.
De gemeente Amstelveen, betrokken projectontwikkelaars en Stichting DUWO (studentenhuisvester die eind 2020 33.598 studentenwoningen in portefeuille had, waarvan 24.251 in eigendom) zijn voorstander van de nieuwe studentencampus onder de rook van Schiphol, terwijl onder meer de minister van Infrastructuur en Waterstaat tegenstander is van het bestemmingsplan.
Het beroep van de minister tegen het bestemmingsplan slaagt volgens de ABRS omdat – kort gezegd – het bestemmingsplan niet had mogen worden vastgesteld zonder voorafgaande door de minister verleende verklaring van geen bezwaar (vvgb) als bedoeld in artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart. En die vvgb is door de minister met een oog op de veiligheid en de geluidbelasting vanwege de nabijheid van Schiphol niet verleend. Het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen heeft aanvankelijk tegen de geweigerde vvgb nog wel bezwaar gemaakt, maar dat bezwaar is door de minister ongegrond verklaard. Tegen dat besluit (beslissing op bezwaar) is vervolgens geen beroep ingesteld.
Bij de ABRS ging het in inhoudelijk opzicht derhalve alleen nog om de vraag of voor de vaststelling van het bestemmingsplan een vvgb nodig was. De ABRS vindt met de minister van wel en daarmee staat vast dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 8.9, derde lid, Wet luchtvaart is vastgesteld. De ABRS verklaart het beroep van de minister gegrond en vernietigt (grotendeels) het bestemmingsplan en daarmee de studentenhuisvesting plannen van de gemeente, ontwikkelaars en DUWO.
In processueel opzicht en dan in het bijzonder betreffende de vraag wanneer appellanten in een bestemmingsplanprocedure ‘belanghebbende’ zijn, is de uitspraak van belang om te lezen, zeker daar waar de ABRS uitlegt waarom de minister belanghebbende is bij het besluit van de gemeenteraad waarmee het bestemmingsplan is vastgesteld. Dit is interessant omdat het nu ook weer niet al te vaak voorkomt dat ministers beroep instellen bij de bestuursrechter tegen een besluit (in dit geval: een bestemmingsplan) van lagere bestuursorganen (overheden).
De ABRS legt eerst in overwegingen 9 t/m 11 van de uitspraak uit hoe het ook al weer zit met het wel of niet zijn van ‘belanghebbende’ en hoe de ABRS in afwachting van een oplossing door de wetgever omgaat met het ‘Stichting Varkens in Nood arrest’ d.d. 14 januari 2021 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:62018CJ0826&from=NL):
- In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter.
Op grond van de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
In artikel 6:13 is bepaald dat belanghebbenden aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat zij geen zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht, geen beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter.
- In het arrest van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak gedaan over de toegang tot de rechter bij besluiten die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus vallen. Naar aanleiding van het arrest wordt artikel 6:13 van de Awb in omgevingsrechtelijke zaken waarin de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, niet langer tegengeworpen aan belanghebbenden (uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786). Voor niet-belanghebbenden geldt dat zij in beroep kunnen gaan tegen een omgevingsrechtelijk besluit wanneer zij een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren mochten brengen en zij dat ook hebben gedaan of hen niet kan worden verweten dat zij dat hebben nagelaten (uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953). De Afdeling heeft hiervoor gekozen in afwachting van een oplossing door de wetgever. Zaken over bestemmingsplannen worden als omgevingsrechtelijke zaken beschouwd.
- In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb
Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit – zoals een bestemmingsplan of een vergunning – toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
Vervolgens verklaart de ABRS het beroep van een eerste appellant niet-ontvankelijk omdat de appellant woont op een afstand van 750 meter van het plangebied zodat niet aannemelijk is dat de appellant ter plaatse van zijn woon- en leefomgeving verkeershinder of anderszins zal ondervinden. Daar komt bij dat de appellant geen direct zicht heeft op de geplande studentenhuisvesting en zijn woning ook niet ligt aan een weg die het plangebied zal ontsluiten.
Een tweede appellant (een stichting) kwalificeert volgens de ABRS ook niet als belanghebbende omdat het statutaire doelgebied van de stichting is gelegen op een afstand van 500 meter en verder van het plangebied. De ABRS vindt deze afstand binnen een stedelijk woongebied zo groot dat niet aannemelijk is dat het woon- en leefklimaat in het doelgebied rechtstreeks wordt geraakt door de nieuwe studentencampus.
Een derde appellant (een vastgoedondernemer die in het plangebied kantoorruimten verhuurt) wordt wel als belanghebbende toegelaten tot de procedure omdat de ABRS vindt dat zijn verhuurde kantoorlocatie op 200 meter afstand van de transformatiezone (van kantoren naar studentencampus) is gelegen zodat niet is uitgesloten dat het bestemmingsplan gevolgen zal hebben voor het plangebied als kantorenlocatie.
De ontvankelijkheid van de minister is evenwel het meest interessant om waar te nemen. Daartoe komt de ABRS op grond van de volgende overwegingen:
- De raad, stichting DUWO, [partij A] en [partij B] stellen zich op het standpunt dat het beroep van de minister niet-ontvankelijk is. De minister is volgens hen geen belanghebbende bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Bovendien heeft de minister geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht en volgens hen kan dat de minister redelijkerwijs worden verweten. Zij betogen dat de minister zich niet kan beroepen op de hierboven onder 10 vermelde rechtspraak van de Afdeling naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2021. Volgens hen kan de minister niet kan worden gerekend tot het publiek of het betrokken publiek als bedoeld in het Verdrag van Aarhus. [partij A] heeft de Afdeling verzocht om hierover prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen, wanneer zij overweegt de minister aan te merken als betrokken publiek.
16.1. Op grond van artikel 1:2, tweede lid, gelezen in samenhang met het eerste lid en met artikel 8:1 van de Awb, kan een bestuursorgaan uitsluitend beroep instellen tegen een besluit als een aan hem toevertrouwd belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit van een ander bestuursorgaan. Een belang is aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent.
Op grond van artikel 8.8, eerste lid, van de Wet luchtvaart moet het LIB in acht worden genomen bij de vaststelling van een bestemmingsplan voor een gebied dat is gelegen binnen het beperkingengebied. Uit artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart volgt dat bij de vaststelling van een dergelijk bestemmingsplan alleen van het LIB mag worden afgeweken wanneer de minister daarvoor een vvgb verleent. De op grond van die bepaling vereiste vvgb houdt een toestemming in als bedoeld in artikel 10:32, eerste lid, van de Awb en is een vorm van toezicht (uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1986). Aan de minister is dus de bevoegdheid toegekend om toezicht te houden op bestuursorganen die besluiten als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid, van de Wet luchtvaart nemen. Dit aan hem toevertrouwde belang is rechtstreeks betrokken bij de vaststelling van het bestemmingsplan, dat betrekking heeft op het beperkingengebied. Voor zover de raad wijst op het Koninklijk Besluit van 26 oktober 2017, nr. 2017001806, merkt de Afdeling op dat de toezichthoudende taak van de minister op grond van de Wet luchtvaart bij dat Besluit niet is overgegaan naar de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Overigens heeft eerder ook de minister, en niet de minister van BZK, bij besluit van 16 januari 2018 beslist op een verzoek van de gemeente Amstelveen om een vvgb voor 2.500 studentenkamers op kantorenlocatie Kronenburg en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
Hieruit volgt dat de minister belanghebbende is. Dat de minister van BZK belast is met de behartiging van aangelegenheden op het terrein van de ruimtelijke ordening, betekent niet dat de minister geen beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan kan instellen. Op de zitting heeft de minister overigens gesteld dat er over deze zaak overleg met de ambtenaren en de minister van BZK is geweest. Voor zover het de raad verder niet duidelijk was dat de minister daadwerkelijk beroep heeft willen instellen, is die onduidelijkheid met de brief van de minister van 4 februari 2022 weggenomen. In die brief heeft de minister het namens hem ingestelde beroep, voor zover nodig, bekrachtigd.
16.2. Het ontwerp van het bestemmingsplan is van 6 november 2020 tot en met 17 december 2020 ter inzage gelegd. Op 5 november 2020 is daarvan kennisgegeven als bedoeld in artikel 3:12 van de Awb.
De minister heeft geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht. Hij stelt zich op het standpunt dat hem dat redelijkerwijs niet kan worden verweten, omdat het college op 4 november 2020 opnieuw had verzocht om een vvgb en hij ervan mocht uitgaan dat hij op die aanvraag zou moeten beslissen. Via die weg zou hij dus de aan hem toevertrouwde belangen kunnen behartigen. Een zienswijze was daarom volgens de minister op dat moment niet nodig en ook niet logisch. Na afloop van de termijn voor zienswijzen, heeft het college de aanvraag ingetrokken.
De Afdeling stelt vast dat het college voor de kennisgeving van het ontwerpplan een vvgb bij de minister heeft aangevraagd voor vaststelling van een bestemmingsplan waarin de realisering van 2.500 studentenwoningen op de locatie Kronenburg mogelijk wordt gemaakt. In de begeleidende brief bij de aanvraag staat dat de verklaring wordt aangevraagd “voor zover nodig”. In de brief verzoekt het college de minister primair om de aanvraag af te wijzen op de grond dat een vvgb niet nodig is en subsidiair om de vvgb te verlenen. Uit onder meer deze brief heeft de minister kunnen opmaken dat het ontwerpplan volgens het gemeentebestuur aan de regels van het LIB voldoet, zoals de raad stelt. Uit de aanvraag en de begeleidende brief hoefde de minister echter niet af te leiden dat de raad het plan ook zonder een beslissing op de aanvraag zou vaststellen. De brief van 30 november 2020, waarin het college de minister heeft verzocht om de aanvraag aan te houden in verband met interbestuurlijk overleg, gaf daarvoor ook geen aanleiding. Door de aanvraag en de intrekking daarvan op 31 maart 2021 is de minister op het verkeerde been gezet. Hem kan daarom redelijkerwijs niet worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht.
16.3. Het beroep van de minister is gelet op het voorgaande ontvankelijk, ongeacht of hij tot het publiek of het betrokken publiek in de zin van het Verdrag van Aarhus kan worden gerekend. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om in te gaan op de uitvoerige betogen van de raad, stichting DUWO, [partij A] en [partij B] dat de minister niet behoort tot het betrokken publiek in de zin van dat Verdrag.
Uit het voorgaande volgt dat beantwoording van de opgeworpen vraag over het Verdrag van Aarhus niet nodig is voor de oplossing van deze zaak. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 34, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
De ABRS oordeelt derhalve
a) dat een aan de minister toevertrouwd belang rechtstreeks is betrokken bij de vaststelling van het bestemmingsplan omdat in de artikelen 8.9, derde lid, Wet luchtvaart juncto artikel 10:32, eerste lid, Awb juncto artikel 8.8, eerste lid, Wet luchtvaart aan de minister de bevoegdheid is toegekend om toezicht te houden op bestuursorganen die besluiten nemen ex artikel 8.8, eerste lid, Wet luchtvaart. De minister kwalificeert dus als belanghebbende bij het bestemmingsplan zodat hem op grond van het Varkens in Nood arrest en de uitspraak van de ABRS d.d. 14 april 2021 niet ex artikel 6:13 Awb kan worden tegengeworpen dat hij geen zienswijze heeft ingediend , en
b) dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerp van het bestemmingsplan. Dit maakt dat ook al zou het Varkens in Nood arrest niet van toepassing zijn op de minister (omdat hij niet kan worden gerekend tot het publiek of het betrokken publiek als bedoeld in het Verdrag van Aarhus) de minister op grond van de uitspraak van de ABRS d.d. 4 mei 2021 (die voorziet in een tijdelijke oplossing) toch ontvankelijk is met zijn beroep. In die uitspraak oordeelt de ABRS namelijk in afwachting van nieuwe wetgeving als volgt:
4.7. Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, ligt het op de weg van de bestuursrechter die de bevoegde rechter is om over deze besluiten te oordelen te voorzien in een oplossing. Aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, zal in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. De Afdeling wijst er in dit verband op dat in het nationale omgevingsrecht een uitbreiding van inspraakrechten in ieder geval is opgenomen in de artikelen 3.8, eerste lid, aanhef en onder d, 3.31, derde lid, aanhef en onder d, 3.33, vierde lid, en 3.35, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo, artikel 10c, aanhef en onder c, van de Ontgrondingenwet, artikel 11, eerste lid, van de Tracéwet, artikelen 5.6, tweede lid, en 5.9, aanhef en onder c, van de Waterwet, de artikelen 8.48, 8a.48, derde lid, 8a.60 en 10.39, derde lid, van de Wet luchtvaart en de artikelen 31d, tweede lid, 34, zesde lid en 52d, zevende lid, van de Mijnbouwwet.
Vanwege het voorgaande oordeelt de ABRS dat de minister ontvankelijk is in zijn beroep, ongeacht of hij tot het publiek of het betrokken publiek in de zin van het Verdrag van Aarhus kan worden gerekend. De ABRS ziet daarom geen aanleiding om in te gaan op de door de appellanten opgeworpen vraag of de minister behoort tot het (betrokken) publiek in de zin van voornoemd verdrag.
De minister (en Schiphol) krijgt zijn zin. De gemeente Amstelveen, de projectontwikkelaars en DUWO trekken aan het kortste eind en staan nu wellicht voor een pittige uitdaging om niet onderling in de verwijtende sfeer te belanden.
Vragen over het algemeen bestuursrecht / omgevingsrecht / bouwrecht / vastgoed ?
Robert van ‘t Zelfde (robert@caland.nl)
